校车安全条例背后：三大争议折射管理盲区

一个个被严重超载、违规运营的“校车”吞噬的幼小生命引起了举国关注，多年来由于监管缺失、资金匮乏导致混乱无序、积弊丛生的我国校车领域，亟待一部统一的全国立法来规制。国务院法制办牵头起草了《校车安全条例(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)，12月11日全文公布，面向社会征求意见。

什么样的车能成为校车？学校想使用校车要向哪些部门申请？哪些人能开校车？校车在道路上行驶和停车时享有哪些优先权？《征求意见稿》针对这些问题做了全面、详细的规定，并规定了严格的法律责任，但对于校车经费来源、运营模式只做了原则规定。国务院法制办在征求意见稿说明中表示，校车安全条例作为校车安全管理的专门法规，主要规范的是农村地区为居住分散学生提供的校车服务，重在解决保障校车安全的制度、措施问题。

12月9日，中国青年报记者受邀参加了国务院法制办举行的《校车安全条例(讨论稿)》征求意见座谈会，与会的除了国务院法制办负责人之外，还有参与起草条例的教育部、公安部、交通运输部相关负责人，此外，还邀请了一些教育、法律方面的专家。

“为了保障校车安全，针对校车提出高标准、设置准入门槛，赋予校车优先权无疑是非常必要的，但是，这是我国首部有关校车的专门立法，仅仅规定这些细节还远远不够，校车的钱从哪里来、如何运营才能实现把校车打造成最安全的流动校舍这一立法初衷，都是立法中不容回避的问题。”北京理工大学教育科学研究所所长、21世纪教育发展研究院院长杨东平作为专家参加了12月9日的座谈会，他在接受中国青年报记者采访时这样表示。

实现孩子安全上下学是否必须通过校车唯一途径解决

除了2010年7月1日正式实施的、由国家质检总局和国家标准委联合发布的强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》外，“校车”二字鲜见于与教育、交通相关的各项法律法规。

但是现实中，这个标准几乎是一纸空文，封闭的厢式货车、普通载人客车、公交车，甚至在一些农村地区，农用三轮车、手扶拖拉机和报废车辆等都会被作为校车使用，车辆超载更是普遍现象。

教育部基础教育一司负责人在座谈会上提供的一组数据印证了这一现实，截至2011年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中共有用于接送学生上下学的车辆285000多辆，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆有29400多辆，占了10%多点，近29万辆的“校车”中，只有50600多辆是学校自己出资购买的，大量“校车”都是由学校向校车服务公司、或者公交、客运、旅游公司租用，家长合伙租用也占了不小比例。

“如果按照讨论稿中对于校车和校车服务提供单位的要求，现在的绝大多数校车都将是不合法的，不合法必然就不能上路，那原来由这些校车接送的孩子怎么办？三年过渡期之后，如何保证全国用于接送孩子上下学的车辆都符合标准？”当天的座谈会上，记者提出了疑问。对此，国务院法制办负责人表示，在《征求意见稿》起草过程中，各部门基本达成共识，基于我国目前的基本国情，义务教育阶段学生的交通需求不等同于校车需求，即不一定通过专用校车这个途径来解决，特别是在大中城市，应当优先发展公共交通，提倡学生乘坐公交车辆上下学。

这位负责人还表示，《征求意见稿》起草过程中，曾经对上海市的校车管理方法进行了研究。从2008年秋季新学期起，上海市中心城区九年义务教育阶段普通公办学校不再使用校车。虽然此举旨在倡导义务教育阶段学生“就近入学”，但在调查中上海市教委发现，学生“人户分离”、择校生、搬家后未转户口的学生仍然存在。为此，上海市教委和城市交通管理局等部门着手拟定了义务教育阶段“学生专线公交”计划，按区域划分，设置若干站点，保证区域内学生步行15分钟即可乘车，为了能让学生在更大范围内搭乘学生专线，在内、中、外各环线之间设置中转站，实现专线车之间的转乘。

《征求意见稿》中体现了这一立法思路，规定县级以上地方人民政府应当制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，缩短上学距离，同时发展公共交通，合理规划、设置公交线路和站点，为学生乘车上下学提供方便。

除了接送中小学生，教育部基础教育一司负责人介绍说，现实中，很多幼儿园特别是民办幼儿园为了招揽生源，使用校车接送幼儿，在《征求意见稿》起草过程中，围绕幼儿园是否可以使用校车，有过不少争论。

一些观点认为，6岁以下的学龄前儿童理解能力、自我保护意识都较差，接送还是应当主要由家长承担。“安全带如何系、如何解对幼儿来说都是很复杂的问题，总不能每个乘坐校车的孩子都要有一个随车老师照顾吧，如果制定出一个很高的标准，执行效果令人担忧。”

更多的观点则表示，相比制定幼儿园校车标准，政府加大对学前教育的投入，多建一些“平民幼儿园”，让每个学龄前儿童都能在距离自己家不太远的地方入园，更为重要。

杨东平认为，一个学前教育机构，像甘肃庆阳小博士幼儿园那样，竟然有700多个孩子，“不能想象，非常不合理，农村幼儿园应该建在村里。”

对此，教育部基础教育一司负责人表示，教育部正在制定的幼儿园规模标准中，建议幼儿园在园人数应当在360人以下。

与农村不同，我国城市校车的需求主要是由于择校造成的居住地点和学校间的距离增大，家长上下班时间很难与孩子上下学时间合拍，很多公共汽车站点的设置不合理、学生搭乘公交车很不方便造成的。目前，不少家长只能使用私家车接送孩子，在北京，由于接送孩子的车辆太多，每天上学和放学时段，学校门口附近地段严重堵车，据有关统计数字，北京市目前有150万名中小学生，70%以上的学生需要接送上下学。

在12月9日的座谈会上，公安部交通管理局负责人亦坦言，每天上下班高峰时段接送孩子的私家车太多，已经成了交通拥堵的原因之一，希望针对校车的立法能够很好的规范校车市场，使家长放心地让孩子乘坐校车，可以大大降低社会成本。同时，多年来一直提倡的“大力发展公共交通、公交优先”的原则在征求意见稿中再一次被明确提出，希望能够得到很好的贯彻。

校车费用是否应当由政府财政完全埋单

谁来出钱购买或租赁校车？汽油费、养路费、维护保养费、安全检测费、司机工资谁来管？

《征求意见稿》在这一问题的解决上留了口子，规定了支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定，支持校车服务的税收优惠办法由国务院财政、税务主管部门制定。

国务院法制办负责人一再强调，解决校车的经费保障问题，一定要认清我国经济社会发展的现实情况，《征求意见稿》同时规定了国务院发展改革部门应当会同财政、教育行政等部门，制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案，其中坚持的原则之一就是政府主导、社会参与。

一些网友认为，校车经费应当由政府财政完全埋单，在很多地方，特别是中西部农村地区短期内无法实现小学生、初中生就近入学的大背景下，中央财政就应当像免除义务教育阶段学杂费、推行免费午餐计划那样，拿出几百个亿，解决校车经费问题。

“政府主导、社会参与这一原则是对的，但是更应该突出政府主导，”杨东平认为，目前由中央财政完全为校车埋单不现实，由中央财政解决的免除义务教育阶段学杂费不过几年，推行免费午餐也是今年才作出决定，但是，政府不能由于财力有限而在校车问(微博)题上无所作为。

解决校车问题究竟需要多少钱？曾经在2010年全国两会上提出《关于实施全国校车安全工程的议案》的全国人大代表周洪宇对媒体表示，教育部在给他的回复中表示，财政投入不足是开展校车工作的一个很重要的问题。如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入3000亿元的预算，且一年的运行、维护费用为1500亿元，最后的结论认为，4500亿的政府埋单费用太大。

但周洪宇表示，财力不足不能成为政府推脱责任的借口，因为除了经济发达的美国、法国、日本等国之外，经济并不太发达的古巴、墨西哥等发展中国家也建立起了比较完善的校车管理体系。就连经济远远落后于中国的朝鲜，在两江省也早已开通了“教育专列”，30年如一日地接送义务教育阶段学生上下学。

而按照教育部基础教育一司负责人介绍的情况，我国现有的28万多辆校车平均购置费用为每辆车17万元，运营维护费用和司机工资平均为每辆车每年83000元，总共所需经费为7亿多元。

如何确定校车运营模式

“如果政府财政不能完全为校车埋单，那中小学校车应该纳入社会公益性运营范畴，和公交车一样，可以享受政府财政补贴。”北京市政协委员、北京华伦律师事务所刘子华律师从2007年开始，多次在北京市两会、朝阳区两会上提交有关校车的提案，建议由政府和家长共同分担校车运营费用，给符合政府规定的校车服务提供者发放适当的政府补贴。

2007年，北京市教委在回复中表示，市财政局认为学生班车服务的是特定人群，交管行业管理部门没有将为特定人群服务的班车纳入城市公共交通范畴的规定，学生班车不宜列入政府公益性运营的补贴范围。而市发改委则认为，如果校车不属于基础教育所必须提供的内容，政府相关部门不统一组织运营。

刘子华认为，公交车已经逐渐走向公益服务，而“校车和公交一样，所承担的功能都是公共服务，都是在起节约社会资源的作用。”如果把校车纳入营利性运营，“竞争会导致利益最大化，把校车运营完全定位为市场行为，更容易引起安全问题”。

刘子华在调研中发现，校车以及由此引发的各种社会问题都属于社会公共事务范畴，自然应该由公共管理者的政府来承担，“必须由政府出面牵头或统一组织校车问题。”

在当天的座谈会上，教育部基础教育一司负责人表示，目前全国校车运营费用平摊到每个学生身上，是每人每年1500元，政府主导解决校车问题已经成为决策者的共识。将来在农村，校车服务能够逐渐成为“准公共服务”，但是采用何种运营模式，大多数的意见是不能搞“一刀切”。

据介绍，2011年，教育部决定在浙江德清县、山东威海市和滨州市无棣县、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江鸡西市、陕西西安市阎良区六个地区开展中小学校车运营管理工作试点。这六个地区的校车运营模式各有千秋。

多名接受本报记者采访的学者认为，无论采取哪种运营模式，校车都不能以赚钱为目的。如果运营赔钱，政府就应当给予补贴，这些钱可以由学生适当承担，但政府补贴应当占大头。