能源补贴改革是效率和长短期战略选择问题

[导读]中国目前的许多能源价格改革，其实也是能源补贴改革。主要是变费为税，让多用路的人、多用油的人多付费。

文：厦门大学能源经济研究中心主任 林伯强

中国目前的许多能源价格改革，其实也是能源补贴改革。主要是变费为税，让多用路的人、多用油的人多付费。开征燃油税的关键是可让消费者有一个选择，即开“多少”车和“什么样”的车，是提高能源效率和促进节能减排的主要措施。进一步说，开征燃油税还支持公平，减少补贴和交叉补贴。

燃油税改革后，对于一些无法“选择”的消费者，如出租车和公交司机等，成本会增加，这只能通过政府补贴来解决。燃油税改革解决了一部分能源补贴问题，也提出了新的能源补贴问题。

能源补贴也是一个战略问题。一些研究结果说明，取消能源补贴可以减轻财政负担，有利经济增长。厦门大学能源经济研究中心近期的一项研究结果也说明了通过适当的税收来降低能源补贴对经济增长影响不大。

有趣的是，一个国家的能源补贴对其他国家也会有影响。当一个国家取消了能源补贴，导致其能源价格上升，该国的能源消费相对减少；继而，能源出口增加（进口减少）；之后，国际市场能源价格可能下降，从而导致其他国家的能源消费增加。于是，补贴取消使国家的二氧化碳排放减少，但其他国家的排放反而增加。

改革能源补贴时应遵循一些基本原则：只针对应该获得补贴的人群；不应该减低生产者生产和消费者使用高效能源的积极性，减少市场扭曲；补贴方案应该通过全面的成本效益分析，得以证实有效；补贴总额应该在可以承受的范围以内；补贴方案的实施成本也应是合理的。

面临的挑战还包括，补贴政策的初衷与最终效果之间常常有很大差距。能源补贴的主要对象是还没有获得现代能源的居民，特别是农村人口。补贴范围主要是没有获得能源服务的用户，补贴应该是投资的最初费用。补贴方式应该是，在保证对特定人群的补贴时，尽管消费者的补贴管理成本可能更高，但消费者补贴的效果仍好于生产者补贴。补贴的幅度应该足够激励能源供应者为贫困人口提供能源服务。

对于中国这样的经济转型国家来说，改革能源补贴有很大障碍。阻力来自现有既得利益者，以及改革对社会稳定影响的担忧。首先，补贴成本由全社会承担，而收益却可能仅归于一小部分人，其中大部分获益者可能不是真正的目标群体。在发展中国家，受益人群通常比较大，有时甚至是大部分人，因此，也必须考虑改革对社会稳定的影响。政策制定者应清楚地向公众传达能源补贴对经济和社会的整体效益。

政策制定者通常认为，取消能源补贴就等同于放弃社会政策目标。其实不然，改革补贴可以通过更好的办法实现某一社会政策目标。另一种方法就是利用减少或取消能源补贴而节省的资金，直接用于社会福利项目融资，包括直接增加收入、健康和教育投资等。

能源补贴改革不是独立的，必须将其纳入更广泛的经济和社会改革中。能源补贴改革应该与财政改革齐头并进，建立更完善的能源税收制度，燃油税改革就是一个范例。从长期来看，竞争有助于减少能源供应成本和价格，减少补贴还必须进行市场化改革。关键是，政策制定者应该认识到，能源补贴是解决社会问题的一个方法，但不是首要方法，教育、健康和福利政策才是。此外，与收税一样，补贴（负税）的关键是透明，不透明的补贴不仅使人曲解补贴的用意，还会使补贴流入不该受补贴的人手中。

改革能源补贴基本上是效率选择问题，是在短期措施与长期战略之间的选择。