消极方案放弃公车改革 广州治堵遥遥无期

广州市正式公布了关于改善中心城区交通状况的“工作措施”，但从具体内容来看，它更像是“不工作措施”。盖因城区治堵，讨论已久。原来有过一份征求意见稿，其中规定，2015年以前，“不再新增公务用车指标”。现在这个规定完全删除，变成“积极采取措施”，严格规范公务用车管理。如果工作措施就是“积极采取措施”，那还不如直接叫“不工作措施”好了。

与此类似，征求意见稿中提到的“征收拥堵费”，现在改为“运用经济杠杆调节交通流量”，也是把明确的措施改为抽象含糊的原则。而原来规定到2015年公交出行占机动车出行比例70%的目标，现在也调低为65%。总之，这个专门为了治堵而提出来的工作措施，既不限制私家车，也不减少公务车；既不提高公交出行比例，也基本上不增加收费的种类和水平。换句话说，所有讨论过的治堵思路（不论对不对），基本上都不见采纳，只剩下加强规划与修路等常规套路。名曰工作措施，实际上这也不搞，那也不搞，那不就是“不工作措施”吗？

为什么会出现这样一个消极的方案呢？我同意这样一种解释，就是政府不愿意对自己设限，因此也不敢对社会设限。这就相当于一次交易，我不限制你的私车，你也不要限制我的公车。换句话说，通过降低城市交通问题的争议热度，避免把矛头引向政府公车制度改革方面来。因此，与其说这是在治堵，不如说这是在完成一次议题切割，将公车改革问题从交通议题中切割出去。

然而，从公共政策的角度来看，这样做的代价，反而是将问题复杂化，而不是清晰化，从而使得治堵的前景更加不明朗。科学的决策方法有一个基本的要求，就是要求将“结构不良”的问题，努力转化为“结构优良”的问题。当一个问题的边界开放、各种变量不受控制的时候，问题就是结构不良的。反之，边界清晰、变量较少且受控制，问题就是结构优良的。

公车数量庞大以及公车私用，是影响城市交通状况的一个变量。这不仅是指公车占用道路资源，而且指一种心理作用。人们广泛认定，大量公车的存在代表了一种特权和不公平，从而降低了人们配合交通管制的意愿。现在按照广州市的方案，“积极采取措施”管理公车使用，这无非意味着公车的数量与使用状况，要依赖于另外一个过程和另外一套指令。事实上从具体行政过程来看，公车的改革与否，取决于无数个部门的博弈，有无数个决策者存在。这就是说，公车作为一个变量，其变动情况不受控制。

在城市化进程中，私家车高速增长将是明显的趋势。但是具体的增长态势，也取决于很多因素，包括政府对支柱产业的追求、产业本身的发展速度、市民的购买意愿、住宅小区的分布等等，甚至包括中国人对于汽车的心理文化寄托，以及尚未定型的驾驶习惯与出行习惯等等。总之，单就公车与私车两个变量来说，问题已经是结构不良的，因为边界开放，影响因素太多。

这是城市治堵问题上的政府治理困境。从决策方法角度来说，一个治堵方案，应当努力于将结构不良的问题转化为若干个结构优良的问题，才有可能谈到工作措施。而要做到这样一点，不但要求有好的方法，而且首先要求有坚定的政治决心与价值排序。

从这个角度来看，必须把政府公务用车制度改革作为一个优先问题来解决。我赞成较为激进的方案，除了必要的保留，应当逐步并尽快地取消公车。彻底解决这个问题，将给公众一个清晰的信号，就是政府将与市民一起，平等地面对交通拥堵困境，并下决心解决。如果像现在这样，在公车问(微博)题上，政府宁愿背着沉重的财政包袱和内部监管包袱不肯放下的话，它必定投鼠忌器、财力不济、找不到政策工具，同时严重缺乏公信力。最终在公共管理方面，一定会表现为措施软弱、立场暧昧。

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