邓聿文：公路投融资模式必须回归公益

交通运输部、国家发改委等五部委拟用一年左右的时间，集中开展收费公路专项清理工作。在笔者看来，行政清理只能解决表的问题，公路高收费的根源其实是现行投融资体制。要使公路真正回归公益，就必须在公路的投融资改革中，以公共财政为基础，坚持政府主导。

从目前来看，公路建设的所需资金主要是由中央财政、地方、银行、外资等6方面构成。根据交通部统计，中央财政投入大约占全部公路融资的15%，这个比例近年来还在不断下降，如2001年至2006年，已从20.22%降到了11.09%；而其他投融资方式筹集的资金比例却在不断上升，如地方政府、国内商业银行的贷款占到公路建设资金的80%以上。在融资方式上，则主要是经营权转让、BOT等。此种投融资模式，使全国近400万公里的公路中，有超过20万公里的公路要通过收费来维持运转，它导致的一个直接后果，就是物流成本居高不下。

如果说，在改革开放初期，中央和地方财政能力有限，公路尤其是高速公路建设必须多渠道融资的话，那么，随着政府特别是中央财力的提升，国家应该提高投入比重，这样才符合高速公路准公共品的特性。

提高政府财政性资金的投资比例，是解决公路“三乱”问题的一劳永逸的办法。长期以来，公路的投资格局使得县县乡乡甚至村村都设卡收费，以致在公路上靠收费吃饭的人数目庞大，由此导致的“三乱”现象非常严重。如果公路由政府免费提供，则会大大减少这种乱收费现象。

目前国外对高速公路的管理，存在收费和免费两种方式。收费高速公路主要以欧洲国家（德国除外）实行的特许经营制度和日本的高速公路公团制度为代表。但即使如此，均倾向于在全国范围内统一收费标准，其目的是为了创造一种更加公平、开放的竞争环境。免费高速公路则以美德等国为代表。以美国为例，目前已建成的高速公路基本都靠政府税收。州际高速公路由联邦政府按照9：1的比例出资，其中联邦资金由 “联邦公路信托基金”提供，这个基金的资金80%以上来自机动车燃油税。全美现有8万公里的高等级公路，只有不到1万公里是收费公路，而且费用低廉。正因为便宜，美国高速公路的利用率大大高于世界其他国家。

公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行的成本，提高系统的经济收益，这是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。尽管从今后的发展趋势看，把高速公路的建设、运营管理委托给私营部门的做法会更加普遍，但政府为主的投入性质不会变。因此，我们应该效仿发达国家尤其美、德等国的做法。中国目前的高速公路通车里程仅次于美国，这么庞大的公路网，如果不能最大程度地得到利用，发挥其在经济建设中的作用，将会是资源的极大闲置和浪费。

事实上，燃油税的开征也为改革公路的投融资模式，废除收费公路政策提出了要求。2009年实行的燃油税改革，目的之一是将征收的燃油税用于公路建设。如果一边提高了燃油税的征税比率，一边还在维持高收费，这是很不合理的，等于政策食言。

总之，让一个提供公共产品的事业演变为政府和投资利益集团获利的产业，公路的供给者虽然实现了自身利益的最大化，却不会增进社会公益的发展，只会使高收费公路成为我国经济系统运行无法承担的包袱，这在目前的高通胀时期更如此。所以，从着眼于中国未来的发展和降低通胀出发，须对公路建设的投融资体制进行改革，恢复其作为公共产品的本来面目，并按照公共产品的要求，确定政府的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题，以杜绝地方和部门借“路”生财的冲动。