傅蔚冈:限制牌照 错把公民财产当作政府恩赐福

引言：继广州对车牌实施总量控制后，上海也传出要对外地车牌限制的消息。

7月26日报道 继广州对车牌实施总量控制后，上海也传出要对外地车牌限制的消息。上海是国内最早开始进行牌照限制的城市，从1994年就开始对汽车牌照数量进行总量控制，以价高者得的方式对牌照进行拍卖。通过这十多年的牌照拍卖，上海的总量控制似乎有效。一个明显的证据是上海人口密度高于北京，但私家车的拥有量远低于北京，北京汽车保有量近500万辆，而上海这个数字是300万辆。上海的经验让不少城市认为通过控制汽车牌照就可以缓解路面交通，于是就有了北京、贵阳和广州的限牌行动。

控制车牌真的能够缓解交通拥堵现象吗？至少从上海来看，效果并不那么明显。因为单个城市之间的限牌并不能够禁止外地车辆的流入，本地居民可以选择上外地车牌在本地通行，目前上海私家车中本地牌照和外地牌照的比例为1：2左右。不断增加的外地车牌，导致原先通过控制车辆来达到缓解交通的目的彻底落空。

针对不断增多的本地居民上外地车牌的现象，政府的动作就是联合周边城市禁止上上海车牌。同时还设置了针对外地车牌的行使时间限制：比如上海在上下班高峰期禁止外地车牌上高架，北京也有类似的举措。但是，这些措施能够限制外地车牌的数量吗？显然不能。因为40：1的摇号和高达6万的车牌价格，还是有越来越多的人将会选择在外地上车牌，从而导致限牌政策的无效。而在北京，一个新的行当也随着车牌摇号制度而诞生，那就是一些有摇号资格的人将其资格有偿转让给那些没有摇号资格的居民，据说这笔费用目前已经涨到了1.5万元。

不过，限牌政策之所以不当，并不仅仅是因为它从效果上看是不足取，更重要的是因为针对车牌的限制并不具有法律上的合法性。

回答这个问题，有必要从车牌的法律属性开始谈起。从法律上来说，车牌就是一辆车的所有权凭证，即通过这个车牌号界定你我之间的权利，从而承担相应的法律责任。那么，申请车牌需要什么样的条件？根据《中华人民共和国道路交通安全法》第9条的规定，需要满足以下要件：“（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”

如果从这个规定来看，获得车牌并不需要额外的摇号，也并不需要拍卖。事实上，自上海开始实行车牌拍卖以来，该规定的合法性争议一直存在，尤其是在2004年《行政许可法》实施以后。《行政许可法》第17条明确指出，“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”而根据第16条第四款的规定，“地方性法规为实施上位法对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”很明显，《道路交通安全法》并未对机动车牌照的获得做出另外的规定，由此可见，《上海市道路交通管理条例》第13条规定的“本市对车辆号牌的发放实行总量调控”有违背上位法的嫌疑。

地方政府之所以对车牌作出种种违反《行政许可法》和《道路交通安全法》规定的举措，在我看来，一个很重要的因素就是混淆了财产和福利的区别。在现代社会，财产的取得并不需要额外的资格，而福利的获得往往是和特定的身份联系在一起，而这些身份限定则是由政府规定。

那么，哪些是财产，哪些是福利？一般而言，个人能够通过货币在市场上购买的产品就是属于个人的财产，小到铅笔、大到汽车等大宗消费品，都是属于财产之列。而福利则是源自现代社会中国家对社会特定群体的照顾，是以个体满足特定资格为前提：如低收入者每月获得的最低生活保障，低收入阶层获得的经济适用房和公租房。财产和福利最大的一个区别就是，财产的获得是以个人的货币支出为前提，而福利则是属于社会财富的再分配。

那么，车牌到底是属于财产还是福利？从前面的论述可知，车牌只是汽车的所有权凭证，并不具有独立的法律意义。换句话说，如果汽车是属于个人通过市场购买获得的财产，那么有关机构就不得对车牌的获得设置任何限制；如果汽车是通过政府公帑购买获得，那么该车牌就不是属于任何个人的财产。不过即便是属于公车，需要限制的也不是车牌，而应该是购买公车的行为本身。

如果这个解释成立，那就意味着现在那些对车牌施行限制的行为都不合法，对车牌的限制实际上就意味着政府对个体财产处分行为的限制：政府不能对个人每天吃喝拉撒作出规定，为何却能够禁止个人购买小汽车的规定？目前种种针对车牌的限制，实际上是把车牌等同于由政府支配的福利。

根据《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则》第10条的规定，“住所地在本市的个人，名下没有本市登记的中小客车，持有效的机动车驾驶证，可以办理增量指标申请登记”。这个规定实际上对拥有汽车牌照作了如下限定：一是能够办理增量指标申请登记的只能是本市的居民，二是每人名下只能够拥有一辆汽车，三是需要有驾驶证。前面已经指出，牌照只是汽车的所有权凭证，对汽车牌照的限定，实际上就意味着对购买汽车的限制。按照《物权法》的规定，对车的登记只是为了对抗善意第三人，从而保护所有权人的权利；但是在那些实施了车牌限制的城市，车牌成为了获得财产的前提，两种的逻辑已经完全颠倒。

目前针对汽车牌照所设定的种种限制，都是地方政府在为了缓解城市交通压力这一宗旨下的行政行为。但是从目前的实施效果来看，这些行为的效果伐善可陈，既无法解决城市交通拥堵，又在实践中导致了各种身份歧视，将原本属于市场调节的财产行为异化成为行政支配的福利。更为重要的是，此种限制一旦被各地政府效仿，那就意味着政府权力的无限扩大：既然它可以针对汽车牌照设定种种限制，是不是在今后还可以对各个汽车制造商的销售数量进行限制，进而可以对每个个体的财产收入作出限制性规定？