当治堵遇上产业政策 公共政策优先于产业

最近，广州汽车“限购令”引起讨论。2012年6月30日，广州市出台汽车“限购令”。最初市民们对治堵新政出台的过程有些不安，未料到，7月12日，远在北京的中国汽车工业协会突然发声，认为广州新政与国家政策有违背之嫌。汽车工业协会批评广州市政府的理据有两点。一是汽车限购政策会给汽车产业的生产和销售构成伤害，许多城市有可能效仿此举。如果是这样，广州新政就与中央要求促内需的精神相违背。二是国务院是不允许地方自行出台限购令，类似的治堵新政都需要向国务院汇报并获得认可，而广州新政没有向北京相关部门请示。

因此，广州市的治堵新政就遇到了一个困境，城市交通公共政策与汽车发展的产业政策有冲突。在冲突的情况下，如何解决？笔者的观点是，汽车工业协会的要求有违政府和企业之间的既定互动规则，也不符合公共治理的一些理念。广州新政出台的程序方面是有值得商榷之处，汽车工业协会却不能以汽车产业发展为由挡地方政府正当的“治堵”公共政策。

限牌的正当性

广州是在6月30日晚上公布中小客车总量调控交通政策。虽然有了新政，实施细则却没有同步发布，因此许多市民议论纷纷。之后，广州政府也公布了“限购令”细则。有评论认为，广州模式是北京和上海模式之外的“第三模式”。这个模式的特点就是结合了公平与效率的要求。支付能力较弱的个体可以通过摇号获得便宜的购车机会，不过摇号有随机性，因此市民要付出时间成本。而不愿付出时间成本、支付能力较高的个体就可以通过竞拍来获得车牌。而竞拍所得的费用还是可以返还给公共交通事业，因此广州新政将一举多得。

除了认为可能打击汽车产业发展之外，人们对新政还有一些忧虑。有些市民认为，正是由于政府房屋政策失当，许多在城市中心区工作的居民只能将家安在郊区。而这些民众对购车有着刚性需求。而每月仅5000个摇号名额，可能让这些人等待数年才能购车。此外一些市民认为每月5000个竞拍名额会造成只有“有钱人”开得起车的现象，加重社会经济不平等。

对于广州限购新政出台的过程，笔者也持有保留意见。广州市现在机动车保有量已经超过240万辆，在高峰期时平均车速差不多是每小时20公里。这样的拥挤程度是令人难以接受，也给民众的生活带来困扰。在这种背景下，适当地限制私人汽车（相对于公共汽车）的发展是很有必要的。理论上说，人们在做出个体决定时，往往少顾及整体效应。也就是，人们常常会想，增加自己一辆汽车不会对总体交通造成损害，而当人们纷纷购车时，汽车的保有量就会迅速上升，而道路里程难以同步增长，城市的拥堵问题会日趋严重。因此，公共交通问题，政府一般是通过一些公共政策来施加干预，这在许多国家和地区早有先例。

香港一直奉行“小政府、大市场”的理念，政府只有在不得已的情况下，才会干预市场事务。不过，香港政府很早就限制私人汽车的发展。香港政府对私人汽车征收超高的收费，牌照和登记相关费用和汽油税等等处于很高的水平。当然这种限制私人交通、鼓励公共交通的成效很明显，香港每千人大约只拥有50余辆私人汽车，拥车率低于国内的一些小城市。而九成的香港市民使用公共交通系统。

尽管我们可以有各种争论（包括为何市民购车的意愿较高），治堵是迫在眉睫。有许多市民也是赞成政府加重私人汽车的公共收费，这样一方面可以限制私人交通；另一方面，从私人汽车使用中征收的资金可以流至公共交通事业，市民可以更加放心使用公共交通。久而久之，城市的交通就会形成良性循环。一部分重视时间成本的高收入人群出行靠私人汽车，而大部分市民出行则依赖高度发达的公共交通系统。

公共政策优先于产业政策

在大多数情况下，产业政策与城市的交通治理没有关联。有一种说法在我国流行很广，就是一些城市不愿意发展公共交通系统的真正原因，就在于该城市拥有汽车产业。从长远来看，为了扶持汽车产业、牺牲民众的交通时间是一种“慢性自杀”行为，对经济社会发展均造成严重的负面影响。

人们可能会反驳，2008年全球金融危机之后，不是许多发达国家都推进产业政策吗？产业政策是一个国家或地区的战略性行为，政府通常会出台一些税收或者用地优惠政策来鼓励某类产业的发展。在金融危机发生后，许多发达国家的失业率上升，过度依赖金融和房地产业的危害也凸显出来，因此这些国家开始有意识地扶持一些产业。比如一些国家鼓励发展环保的劳动密集型企业，也有一些国家扶持新能源等产业。产业政策说起来有两三百年的历史，最早是发达经济体如美国、德国等国家采用此策略推进国内制造业的发展。东亚国家和地区也曾推行类似的产业政策。在大多数情况下，政府通过银行信贷、税收优惠和用地政策来刺激某些产业的发展，从而推进经济和就业双增长。

虽然产业政策对发展经济有益处，现实中争议却是层出不穷。一些研究认为，产业政策给社会带来的负面效应要远大于其正面效应。特别是在发展中国家，所谓的产业政策往往巩固甚至强化了既有的不合理的产业政策。而在发达国家中，产业政策的争议是，政府官员并没有信息优势，因此政府出台的产业政策往往造成新的政府干预失败。产业政策在全球范围内最新的争论在于，政府应该支持劳动密集型的企业以刺激就业，还是支持高生产率企业以增强国家竞争力。

总的来说，许多国家和地区在出台和执行产业政策时，会考虑此类政策的负面效应。产业政策也不能凌驾于公众利益密切相关的公共政策。比如香港一直过度依赖房地产业和金融业，因此香港政府近年提出要发展六大优质产业。它们分别是教育、医疗、创新科技、检测认证、环保和文化创意。对于这些产业的发展，政府主要用提供优惠土地来扶持它们的发展。

不过，具体执行中，宏观的公共政策与产业政策也有冲突之处。比如香港医疗产业的发展主要指私立医院的进一步扩张。在这其中，有两项冲突相当突出。一是香港的公立医疗，任何香港居民均有权持身份证到公立医院看病，价格极其低廉，但市民要付出是时间成本。香港的私立医院则希望可以通过改变医疗保障系统，来增进私立医院的使用率。不过，在大多数的公众咨询中，市民对改革可能造成医疗负担上升非常敏感，因此增进私立医疗使用的计划一直无法实现。二是双非孕妇在港产子问题。此类在港出生的小孩的父母亲均非香港居民。之前之所以开放此项服务，就在于给私立医院创造一个利润增长点。在私立医院健康发展的同时，政府就不需过于担心公立医院过度膨胀的后遗症。不过，最近双非孕妇在港产子引起香港社会的高度关注，原因在于本地孕妇无法得到应有的床位。因此，当产业政策与公共政策相冲突时，香港的做法就是产业政策一定要让位。香港新任特首宣布明年香港私营医院暂停接收“双非”孕妇。香港新特首此举一出，虽然私立医院协会相当不悦，市民却拍手称快。

回到广州的治堵新政，尽管此政策有各种可争议之处，汽车产业的发展却不能优于一个地方公共交通的治理政策。利益是有各种优先顺序，当利益有冲突时，公众利益是至上的。国内的汽车产业发展还有一些未开拓或者开拓得不理想的“蓝海”，汽车协会应该推动会员们努力开始新的市场（包括海外市场）。在地方政府治堵中，汽车协会如果认为政府的行为有违法之举，可以与普通民众一样发出批评声音。