缺陷汽车召回制度的立法缺陷

　　2011年3月15日，中央电视台(CCTV)在当晚的“3.15晚会”上曝光锦湖轮胎(天津)有限公司在其生产的轮胎原料中掺假，以大量返炼胶代替原片胶，给装配其轮胎的汽车带来安全隐患。这一报道迅速引起了广大消费者以及媒体的高度关注，因为国内众多知名品牌车型均使用了锦湖轮胎。

　　3月21日，迫于各方压力，锦湖轮胎中国区总裁李汉燮在CCTV的一档消费节目中正式发布道歉声明，宣布“在最短时间内确定锦湖轮胎(天津)有限公司没有按照公司内部标准生产的产品范围后申请召回”，“并将通过经销商在内的所有网络，站在消费者立场上对于锦湖轮胎所有质量问题进行快速处理”。但是，该份声明中没有提及召回的产品数量、召回的具体时间、具体召回渠道和步骤等。由于锦湖轮胎没有在第一时间拿出具体的召回方案，因此，不少消费者和媒体质疑，锦湖轮胎宣布召回更多意义上只有一种商业“做秀”或者是所谓的“危机公关”，锦湖轮胎实质并无多少诚意来解决消费者所关注的缺陷弥补问题。

　　撇开商业上的因素不谈，锦湖轮胎之所以不能快速推出具体的召回方案，单就法律依据而言，也缘于我国缺陷轮胎召回法律规制的缺失。目前我国专门针对缺陷汽车召回的法律依据只有2004年国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部以及海关总署联合发布实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》。但该规定仅针对M1类车辆(包括驾驶员座位在内，座位数不超过9座的载客车辆)，不包括轮胎以及其他汽车重要零部件。因此，目前我国关于汽车缺陷轮胎的召回，实际上处于无法可依的尴尬状态。

　　缺陷汽车召回法律制度中的立法问题

　　自2004年我国正式建立缺陷汽车召回体系以来，到2009年底，全国共有57个汽车制造商采取了211次召回行动，累计召回车辆达320.66万余辆。但是，随着我国汽车消费的急剧飚升以及汽车保有量的持续增长，我国的缺陷汽车召回法律制度也开始逐渐暴露出各种问题，具体表现为：

　　——法律位阶过低。

　　自2004年10月1日，国家质检总局、发改委、海关总署、商务部联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》正式实施，开始了中国汽车召回的破冰之旅。但此后的6年间，除了《缺陷汽车产品召回管理规定》这部部门规章外，至今没有出台一部完整的汽车召回法规。目前我国已经成为全球最大的汽车生产国和消费市场，但对缺陷汽车的召回仍停留在部门规章的阶段，缺乏立法护航。这不仅与中国市场的地位不符，对于国内汽车业的发展和消费环境而言，也相当不利。

　　缺陷汽车召回立法法律位阶过低，一方面造成消费者维权困难。目前，在汽车质量的法律依据方面，国内消费者只能依据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》向汽车销售商及生产商行使个案索赔权，且索赔的程序繁琐、效率较低。另一方面对于汽车制造商来说，国内缺陷产品召回制度汇报的部门多，也令企业困惑。而法律位阶过低的另一危害就是导致《缺陷汽车产品召回管理规定》处罚力度过轻。因为根据我国的《立法法》，部门规章的最高罚款数额也只有区区3万元，对于汽车厂商来说根本无法起到足够的法律威慑力。

　　——召回对象过窄。

　　在美、日等发达国家，缺陷汽车的召回范围很广，不仅包括汽车整车，同时还包括汽车零部件和汽车轮胎、儿童安全座椅等。美国汽车产品召回涉及汽车产品各个部分。而在我国，根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第五条规定：本法所称的汽车产品，指按照国家标准规定，用于载运人员、货物，由动力驱动或者被牵引的车辆。也就是说，我国汽车召回对象仅限于整车，不涉及汽车零部件及汽车轮胎等重要部分。

　　召回对象过窄，不但使一些恶意的汽车零配件及轮胎制造商可以“名正言顺”地逃避对缺陷产品的召回义务，将潜在的损失转嫁给消费者。而且，对于有社会责任感的汽车零配件及轮胎制造商来说，当其发现缺陷产品欲实施召回时，却面临无法可依的状态，只能通过通知用户到经销商处检修的个案方式处理。

　　——处罚机制不健全。

　　缺陷汽车召回处罚机制不健全主要表现在处罚规定不全面和处罚力度过轻两方面。

　　——处罚规定不全面。

　　我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中对于“制造商获知缺陷存在而未采取主动召回行动的，或者制造商故意隐瞒产品缺陷的，或者以不当方式处理产品缺陷的行为”，仅规定“主管部门应当要求制造商按照指令召回程序的规定进行缺陷汽车产品召回”，但是没有规定相对应的罚则，因此，即便出现生产者发现产品缺陷隐瞒不报或不召回的情况，主管部门也缺乏相应的处罚依据。而自我国颁布实施《缺陷汽车产品召回管理规定》以来，从来没有主管部门指令召回的先例，这更使该条规定流于形式。我国在2004-2008年期间，没有一例国产自主品牌汽车召回的案例，足以说明上述立法的漏洞。

　　——处罚力度过轻。

　　首先，罚金过轻。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中规定的最高罚款金额只有区区人民币3万元，还不及汽车一个关键零部件的价值。即使按最高限额进行罚款，制造商仍不按照规定实施召回的，根据我国《行政处罚法》的规定，主管部门每日加罚3%，一天也只有900元的罚款。这对财大气粗的汽车生产商来说，也只不过是“毛毛雨”，根本谈不上有什么法律威慑力。

　　另外，处罚手段单一。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中对于汽车制造商等的处罚手段主要侧重于责令改正、警告、通报批评、罚款等行政处罚手段，缺乏刑事制裁措施。

　　由于我国缺陷汽车召回法律制度与国外发达国家缺陷汽车召回立法之间存在着不小的差距，导致了国内的汽车企业召回意识仍处于被动阶段，召回效果也远不及其他国家。中国市场不仅召回行动迟缓，而且对于国内消费者提出的经济补偿要求也态度冷淡。因此，改革我国的缺陷汽车召回法律制度已刻不容缓。

　　期盼《汽车产品召回监督管理条例》出台

　　事实上，对于我国《缺陷汽车产品召回管理规定》在实践中暴露出的种种问题，相关政府主管部门并非无所作为。国务院法制办正在酝酿出台《缺陷产品召回条例》，希冀从行政法规的层面，规范我国的缺陷产品召回制度。

　　在缺陷汽车召回领域，2010年国家质检总局也向公众发布了《汽车产品召回监督管理条例》征求意见稿。在该征求意见稿中，不仅将召回范围从整车扩大到了轮胎、底盘、儿童安全座椅等设计安全的重要零部件，而且对于生产者故意隐瞒、虚报或者以不当方式处理汽车产品存在的缺陷的行为，也加大了处罚力度。对主管部门主动介入缺陷产品调查的权力也有了进一步明确的规定，这些规定有利于明确厂家应当承担的责任，更有利于主管部门依法利用各种调查手段对相关缺陷汽车产品彻查到底。

　　因此，此次锦湖轮胎事件发生后，也不乏一些有识之士发出声音，希望此次事件能够成为加快《汽车产品召回监督管理条例》出台的一个契机。