高速公路收费：“还路于民”正当其时

收费猛于虎，这在中国的高速公路上得到了鲜明体现。世界最多的收费路段和昂贵的收费价格导致中国拥有世界最高的物流成本。统计显示，全社会物流总成本占GDP比重达到21.3%左右，而发达国家则在10%左右。在目前的通胀时代，过高的物流成本抬高商品尤其是食品价格，对CPI的高企无疑会起到火上浇油的作用。

正是在这一背景下，交通运输部、发改委等五部委日前联合下发通知，要求各地从6月20日起，到明年5月21日，集中开展收费公路专项清理工作，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规行为。应该说，五部委的联合行动是深得民心之举。但从着眼于中国未来的发展和解决民怨出发，必须完全、彻底地“还路于民”，这就需要政府下更大决心，对公路的不合理体制尤其是融资体制进行改革，以杜绝地方和部门借“路”生财的冲动。

之所以强调要有更大决心，原因在于公路收费问题已成为一个沉疴，从1981年霍英东等人投资东莞中堂大桥建起全国首个路桥收费站始至今，中国的收费公路制度恰好滥觞30年。从当初的无路可走到如今的有路走不起，公路成了地方政府与民争利的工具，以及贪腐高发领域，地方政府、公路管理部门、公路经营者及其相关人员等，在此已结成一个深厚的利益链。没有类似破釜沉舟之决心，是很难打破这个利益链条的。交通部2009年借着燃油税改革之机，曾宣布逐步取消全部二级公路收费。但时至今日，一些被取消的收费公路又死灰复燃，换个“马甲”重新收费，即是明证。

如上所述，中国公路的变异，肇始于“贷款修路、收费还贷”的政策。客观而言，该政策从提出到全国推广，有其不得已的一面。上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东因此率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，并首开“以桥养路、以路养路”的先河。到1984年，国务院第54次常务会议正式决定在全国实行“贷款修路，收费还贷”政策。由于无须从地方财政掏钱修路，从而激发了地方的修路积极性，促进了中国公路的大跃进。

国家当初实行“贷款修路、收费还贷”时，肯定没有预料到后来的各种收费乱象。因为2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》还规定，对“政府还贷公路”，收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费;对“经营性公路”，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。但目前的很多收费公路，普遍超过国家规定的还款年限。这里的原因，就在于地方政府将很多已经到期或即将到期的公路收费通过转让经营权、将其他项目债务并入收费公路等方式，进行二次收费，或违规延长收费期限。如北京市9条收费公路皆为经营性公路，它们中的绝大多数都通过政府“转让公路收费权”，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，从而得以继续收费。

地方政府乐意这样做，除了继续收费为地方财政提供滚滚财源外，还在于地方政府的其他利益。公路是一种正外部性十分明显的公共物品，不独本地车辆，外地车辆也可畅通无阻。如果取消公路收费，用本地的钱修路，让外地车免费通行，地方政府就会明显缺乏动力。而通过转让经营权，地方政府还可借此阻断外地产品进入本地市场。

然而，公路毕竟是让人走的，货畅其流是公路应起的作用。公路若因有钱才能通行，则违背了公路的本质。所以，事到如今，需要我们在认识上，对公路这一产品重新定位，恢复其作为公共品的本来面目，并按照公共品的要求，确定政府的管理职能，改变目前的融资方式，解决政府在公共品管理和供应上的缺位。

从学理上看，对于公路这种公共物品，其是否应由政府提供完全取决于经济发展水平和政府的财政能力，但公路特别是高速公路还具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，即它具有一种自然垄断属性，因此，当财力允许时，公路建设资金理应大部分来自国家的投入。从各国实践看，虽然也存在收费高速公路，可更多的是免费高速公路。

另一方面，在现代经济系统中，公路承担着绝大部分的运输量。公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行的成本，提高系统的经济收益，这是西方发达国家普遍将公路作为公共品提供的深层原因所在。从今后的发展趋势看，虽然运输基础设施的民营化和管理方式的商业化将不断增加，而且把高速公路的建设、运营管理委托给私营部门的做法也会更加普遍，但政府为主的投入性质不会变。

退一步而言，收费还贷的政策即使还要维持一段时期，也必须加强监管，包括公众对此一过程的参与，不能任由公路部门甚至公路经营者单方决定公路的收费期限。事实上，公路法、《收费公路管理条例》等法规对公路如何建、收费站如何设做了明确的限制，只要做到信息公开，确保公众的参与权，是可以在很大程度上消除乱收费的。目前之所以不能，反映了公众在公共决策和政治过程中被边缘化的现实。

公路收费不仅仅是一个经济问题，还是一个社会问题，当前公众对公路收费的不满已达到一个临界点，无论从哪个角度说，都不应允许公路收费的乱象持续下去，“还路于民”正是其时。