退出机制仍难以埋葬僵尸车企

引言：说过去，汽车行业的管理混乱，还是一些行政机构之间认识不同，难以协调造成的，特别是有的机构只关注管理权限带来的巨大利益，而不愿意进行应有的改革。

7月30日报道 解放以后，我国长期对汽车生产、销售和使用实行严格的计划管理。建国之初，国家对生产资料实行集中管理，统一平衡分配的制度，这个制度将全部物资分为三大类：一、二、三类。一类物资又称统配物资，由国家计委平衡分配；二类物资为部管物资，由国务院各部委负责分配；三类物资又称地方管理物资，由地方管理分配。数十年间，国家统配物资的名单消了又涨，长了又消，无论如何增减，汽车始终是榜上有名。

在计划经济体制下，汽车分配的程序是：国家计委编制计划分配表，经国务院批准后下达给主管汽车生产的一机部，一机部组织供需双方开订货会，按分配指标签订供货合同，企业负责组织生产和供货。使用单位按行政隶属关系提出汽车产品的申请指标，列入国家指令性计划分配供给。

1963年，成立国家物资总局，其所属的机电设备公司负责汽车的调配与销售。1964年改为物资部，负责汽车的统一销售，统一供应，统一中转，统一资金管理。1976年以后，汽车改为中央和地方两级管理，在国家统一计划下实行地区平衡、差额调拨、品种调剂的办法，属于中央安排的计划，由中央供给原材料，产品由中央调拨分配；属于地方安排的汽车生产计划，由地方组织供、销。地方大约可以支配汽车计划的四分之一。1977年，汽车销售工作改由机电设备局负责，汽车销售由专业物资公司和汽车生产主管部门实行双重领导。

1978年，国家规定计划外生产的汽车由各省市自行安排分配，此举开了生产资料双轨制的先河。汽车逐渐成为“官倒”手中最俏的商品，市场秩序极为混乱，这种倒卖乱局一直持续到90年代初。

汽车的生产一直是由国家计委编制年度生产计划，向企业下达。由于钢材、原材料等也控制在国家计委手中，所以企业只能按计划生产。

由于出现计划外的汽车产品，1981年4月，国家计委、国家经委、国家机械委发布《关于控制汽车生产、进口和改进分配办法的暂行规定》：从一九八一年起，实行汽车一联付款、一联领取牌照、一联供油的汽车供应证制度。汽车应尽量分配到具体使用单位，减少中转环节。必须由经营单位中转时，凭合同另附第一联的副联，发经营单位，作为付款凭证，但只能中转一次。

汽车供应证管理依然非常严格。汽车供应证由国家计委制订，委托国家物资总局印制，按分工规定分别发给有关部门和地区。供应证按车种印制，统一编号，一辆一单。没有汽车供应证，银行不得付款，商业部门不发供油证，公安、交通部门不发给牌照。上述有关单位， 每年对发放的汽车供应证、 供油证和牌照，要进行核对。

1984年10月，中央作出关于全面进行城市经济体制改革的决定后，生产资料价格双轨制应运而生，在随后的经济过热中，双轨制的价格差距迅速扩大，到1985年，全国出现1万多家汽车经销单位，从各部委和各省市开始，利用所谓“平转议”，层层加价倒卖，生产资料价格飞涨，汽车交易混乱。为了整顿汽车交易秩序，国家物资局发出《关于汽车交易市场管理的暂行规定》，规定只有汽车贸易中心和中国汽车销售总公司设立的汽车销售贸易公司可以从事汽车产品交易活动，各地投放市场的汽车和企业自销的产品必须进入上述两类市场进行交易，销车发票必须经工商管理部门验证盖章，否则不予登记、发照。这是汽车交易市场的雏形。

这种混乱也使得汽车生产供应证制度难以实行。1985年，国家计委通知取消汽车生产供应证，中汽公司、公安部、交通部、全国控办联合下发《关于加强汽车年度计划和车辆使用管理的通知》，在汽车供应证取消后，根据中汽总公司对汽车产品鉴定审批结论，定期公布国家计划内汽车生产企业目录和产品目录。

1989年，中汽联、公安部发布的《全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品目录管理暂行规定》：中汽联、公安部确定对全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品实施目录管理。凡国内生产汽车、改装车和摩托车的企业及产品，不分隶属部门和地区，均应纳入目录管理。

文件规定：目录是作为办理车辆牌照的依据。对列入目录的企业及产品，各地公安机关车辆管理部门要严格按照机动车检验的法定标准和有关规定，检验合格后，方可办理牌证核发手续。目录由中汽联、公安部负责联合审批，在全国统一公布，各地区、各部门不得再另行编制、公布目录。申请纳入目录的企业必须具备相应生产条件，产品应按国家规定的开发程序和标准，进行试验鉴定。产品鉴定时，须有各省、自治区、直辖市公安机关车辆管理部门参加。

由于目录每年编制一次，企业新产品开发出来以后需长期待产，难以适应市场变化。

2001年国家经贸委发布《关于车辆生产企业及产品目录管理改革有关问题的通知》，从2001年1月1日起，以发布《车辆生产企业及产品公告》的方式对《目录》中企业的新产品实施管理。《公告》是国家准许车辆生产企业组织生产和销售的依据，是消费者向国家法定车辆管理机关申请注册登记的依据。《公告》的内容包括：新产品批准、产品扩展、勘误更改和撤消。同时发布了第一批公告，公布了224种产品,其中汽车产品205种,摩托车产品19种。

2004年，国务院发布第412号国务院令，公布了500项需要保留的行政审批项目应该设定行政许可，其中第四项就是汽车。这份《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》明确规定：“道路机动车辆生产企业及产品公告”的实施机关是国家发改委和国家质检总局。

2007年国家发改委日前下发《关于汽车工业结构调整意见的通知》，推进汽车生产企业联合重组。汽车生产企业兼并其他汽车整车生产企业为分厂的不受建设分厂有关条件的限制。建立汽车生产企业产能和产销量公示制度，定期公布年产销量达不到一定数量的乘用车和商用车生产企业的产能和产销量信息，对长期不能达到要求的企业暂停产品公告。

2009年工信部下发《关于加强汽车生产企业投资项目备案管理的通知》，通知明确指出，现有汽车、三轮汽车、低速货车和车用发动机生产企业自筹资金扩大同类别产品生产能力和增加品种，包括异地新建同类别产品的非独立法人生产单位，其中汽车生产企业异地设立分厂必须在兼并现有汽车生产企业的基础上进行。

工信部发布的《工业和信息化部关于建立汽车行业退出机制的通知》指出：目前，我国有各类车辆生产企业1300多家，其中汽车整车企业有171家（按集团统计77家）、摩托车120家、专用车900多 家、三轮汽车和低速货车135家。在这1000多家企业中，有一批企业多年来处于停产或半停产状态，产量极少甚至没有产量。2011年，国内汽车行业前十家汽车集团的产业集中度达到86.71％，前十五家集中度达到94.49％。这说明大量汽车处于小规模，甚至令产量状态。

中国汽车行业没有有效的退出机制，这批“零产量”企业既无法淘汰，又不具备必要的生产条件，无法正常生产，产品质量难以保证，其生存十分困难，更谈不上盈利，有的甚至靠倒卖产品合格证维持生存。中汽协统计表明，有近10家汽车生产企业在2007年~2008年是“零产量”，还有3家在2008年是零产量。2011年，有14家客车企业一辆车没有生产统计，其中有些企业已经多年保持零产量。

2006年，国家发改委撤销124家企业VIN码，被永久终止车辆生产或被取消生产资格，23家企业的部分产品被取消生产资格。

但是由于2007年的办法，使得这些僵尸企业成为极为宝贵的“壳资源”。有的专家指出：兼并重组的过程已经被某些人所利用，兼并重组不再是那些通过兼并重组扩大生产规模的整车生产企业的事情，同时也演变成为了一个生产资质买卖的过程。很多拥有资质的企业，漫天要价，使得兼并重组无法进行，这种情况正在阻碍中国汽车产业的进一步发展壮大。

2011年，工信部指出：行业内倒卖合格证的行为仍时有发生，少数生产企业超范围使用机动车辆合格证的现象仍然存在，合格证管理问题已成为公告管理中亟待解决的主要矛盾。但是2012年开始实施《乘用车生产企业及产品准入管理规则》，基本沿袭了一直以来的审批制。有媒体报道：成都新大地十堰汽车厂是十堰最大的拼装车生产企业，该企业有厂房但并无设备，只是将厂房租给不同的生产者，通过销售合格证牟利。照当前的市场行情，一般是一辆卡车收取1000元－2000元的合格证转让费。但是共信部的处理措施就是勒令撤销套牌产品，整改6个月，整改期间暂停了新产品的申报和产品合格证的上传。

实际上在僵尸企业制外，还有数量庞大的隐型企业在非法生产，有的地方改装车、挂车的非法生产“遍地开花”。有报道说：在辽宁盘锦地区，有十多家没有汽车生产资质的小加工厂，它们生产的化工液体运输半挂车全部配发了河北昌骅专用汽车公司的正规产品合格证，顺利流入市场。合格证是由生产企业按规定式样自行印制，加盖企业公章或产品合格章，数量由企业确定，信息由企业上传，管理部门就是盯着计算机屏幕来管理。有关部门曾要求：凡不按规定配发合格证、产品合格证与《公告》公布的产品不一致、不按规定传送合格证信息或传送虚假合格证信息、倒卖或转让合格证的机动车生产企业，将按照机动车生产企业及产品准入管理的有关规定撤销其有关产品、责令生产企业召回违规产 品、停止产品申报直至撤销车辆产品的生产许可。

最近工信部发布的《工业和信息化部关于建立汽车行业退出机制的通知》，再一次决定在汽车行业建立落后企业退出机制。《通知》指出，对于已经破产或进入破产清算程序的汽车、摩托车生产企业，注销其资质；对于没有按照政府相关部门的批准文件进行建设，或不能持续满足政府相关部门的批准文件、生产准入管理规定等方面要求的企业，应当限期整改。在整改期内，企业不得投资扩产，不得申报新产品。

这个办法看着是板着脸，其实是高高举起，轻轻放下，比如对于不能维持正常生产经营的汽车、摩托车生产企业，实行为期2年的特别公示管理，要求其整改、尽快满足准入条件。实际上应该撤销资质，使其尽快入土为安。

而且这个办法并没有否定僵尸企业的壳资质，仍然可以通过出卖死灵魂来赚钱。

其实，国内有关部门早就意识到这些问题，提出过改革方向：首先要改革汽车行业管理体制。有的官员指出：目前,政府对汽车行业的管理基本上沿用了计划经济的《目录》管理方法, 不适应市场经济条件下汽车工业发展的需要。应该对《目录》管理方式进行改革,进一步完善有关法律法规，减少行政审批内容, 建立汽车产品型式认证制度,逐步实现政府对汽车行业的法制化管理。其次是要加大力度整顿和规范汽车市场秩序。要结合中国实际, 制定和完善科学的汽车产品管理办法,从根本上杜绝市场上出现的违规、违法行为,为汽车企业创造 公平竞争的市场环境。第三要制定相应政策措施，加快汽车产业的重组步伐。 支持市场占有率高、技术开发能力强、经济效益好的优势企业做大做强。鼓励优势企业联合兼并中小企业。国家赋予优势企业自主投资决策权，鼓励技术创新和技术进步，鼓励社会资金参与汽车产业的改造和重组, 促进投资主体多元化。

1994年制定的《汽车工业产业政策》提出：“国家依据技术法规对汽车产品(含摩托车)实施国际上通行的认证制度”、“汽车工业企业必须按照‘汽车产品型式认证制度’的要求，提出认证申请。”据资深业内人士介绍，1995年，原国家计委、原机械部、公安部、商检局等有关部委在上海召开了贯彻“产业政策”的大会，曾对实施型式认证进行了讨论，详细介绍了国外在这方面的做法。实施型式认证意味着要把制造、检验及至发放牌照、维修保养等关于汽车的管理权力重新分配，因此，有关部门都不同意。原国家计委曾对型式认证满怀热情，在遭到这么多部门的反对后，又协调不下来，渐渐灰心了。

当时的机械部领导就指出“直接管理汽车产品最基础的法律是《车辆法》”，但是据说人大立法任务繁重，汽车立法排不上日程。制定《车辆法》要涉及到各个部门的权力分配，这是最难协调的。在新的《汽车产业发展政策》中，不敢再提“型式认证”问题，其表述是“实行道路车辆产品批准制度，对进入市场的车辆和法规零部件生产企业及其产品按照安全、环保、节能、防盗技术法规和国务院有关行政法规实施准入批准。”

实行型式认证需要完整的技术法规，但是我们只有标准，没有法规。标准具有自愿性，法规具有强制性。即使是国内的强制性标准也不能等同于技术法规，而实施型式认证必须依靠法规。原国家机械局参照欧洲的法规，于2000年出台了一套“汽车设计规则”，与欧洲的技术法规相当一致，甚至连编号都一样。有关部门向人大反映，认为“汽车设计规则”违反《标准化法》，不符合国家的标准体系。这给法规的推进带来了困难。

说过来说过去，汽车行业的管理混乱，还是一些行政机构之间认识不同，难以协调造成的，特别是有的机构只关注管理权限带来的巨大利益，而不愿意进行应有的改革。